Un govern per la Ciutat Metropolitana de Mallorca
A Mallorca hi ha dos mites que, de mica en mica, s’estan desmuntant. El primer és la contraposició de Ciutat amb la Part Forana i el segon, el de la macrocefàlia de Palma, és a dir, el creixement desmesurat de Palma com a única centralitat de l’illa. Les dues afirmacions tenen fortes arrels històriques i formen l’imaginari territorial i, fins i tot, les identitats de la ciutadania mallorquina. Alhora, durant anys han tingut (parcialment) raó de ser i les administracions públiques i els sistemes institucionals s’han format al seu entorn. Ara bé, els processos socioeconòmics globals (o glocals) no són aliens al territori i la seva distribució i forma. Per aquest motiu cal començar a parlar del repte urbà i del procés de metropolització que ha transformat aquesta manera d’entendre l’illa.
De què parlam quan parlam de “procés de metropolització”? Fent-ne un resum: del pas d’un sistema urbà concentrat a una capital a la dispersió de la ciutat sobre el territori. Si fem història, no fa tants anys la ciutat era densa i, fins i tot, limitada per un sistema de muralles. El procés de difusió sobre la resta de l’illa comença amb la caiguda d’aquestes: la ciutat es comença a expandir. Aquest procés d’irradiació de la ciutat cap als afores ha estat continuat: primer varen ser els eixamples, després les suburbanitzacions, després l’absorció dels pobles rurals del voltant… Mica en mica, aquesta expansió es va consolidant, mantenint una certa “macrocefàlia” urbana, però menys densa i més dispersa. El procés canvia amb la globalització, intensificant-lo. Les noves vies d’informació i comunicació, sumant-li, entre altres causes, els efectes de les lògiques del mercat que porten a l’especialització (per no dir segregació) del territori, provoquen el gir de la ciutat com a únic centre cap a sistemes urbans en xarxa, estesos per tota la regió (o illa, en el nostre cas). Així ho exposa Margalida Mestre Morey a la seva tesi doctoral Ciutat i territori a Mallorca: des dels anys 80, Palma ha perdut pes relatiu respecte la resta de l’illa i l’anomenada Part Forana –tenint en compte els centres d’Inca i Manacor– conforma el territori metropolità de Mallorca. Els dos mites, de sobte, cauen.
Ara bé, on comença i on acaba aquest territori metropolità? On arriba la influència funcional de la ciutat? Respondre a aquesta pregunta no és pacífic, ja que depèn dels criteris que s’agafin. La definició que utilitzarem serà la de l’Àrea Urbana Funcional (AUF) que és la que dona Urban Audit (un projecte de la UE) i l’INE: un municipi és de la AUF de Palma si un 15% o més de la seva població es desplaça a Ciutat per treballar. Aquesta definició té l’inconvenient que no aprecia les altres polaritats urbanes de Mallorca (com Inca i Manacor), però sí permet veure que l’espai urbà metropolità ocupa, pràcticament, tota l’illa. Això té les seves conseqüències en el model de mobilitat, en l’accés als recursos, sobre la pressió territorial, en el medi ambient… fins i tot sobre la cohesió social dels municipis i la segregació social entre ells. Així, l’escala metropolitana permet assumir millor moltes de les qüestions claus de la nostra agenda política: protecció del territori, xarxa de transport públic integrada, acció contra la segregació entre municipis i barris… Tot aquest gran repte urbà, interconnectat a través de xarxes socioeconòmiques complexes, com es governa a Mallorca?
Abans de començar, anem a veure quins són els principals models de govern de les àrees metropolitanes. El primer (i més lògic) és el de la creació d’un ens purament metropolità, d’un govern instituït en l’àmbit supramunicipal que fa polítiques metropolitanes. És el cas de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, per exemple. Ara bé, aquest model es rara avis al conjunt de l’Estat. I, tot i així, mai actua amb competències exclusives sobre tots els temes i sobre tot el territori. Així, com que no existeix un model de govern pur, s’ha de parlar d’espais de governança metropolitana, on diversos actors (públics i privats) incideixen en les polítiques del territori urbà (medi ambient, residus, transport, territori…).
Per tant, a banda del govern metropolità instituït per llei, hi ha altres models possibles. Un seria el de les agències metropolitanes. Aquestes són institucions públiques que actuen sobre un únic tema en concret de la realitat metropolitana i, en la majoria de casos, sense ocupar la totalitat del territori metropolità. L’EMT, tot i sols donar servei a un nombre reduït de municipis, seria el que potencialment més s’acostaria a aquest model. Ara bé, no acaba de ser una agència amb participació dels municipis o altres institucions, sinó una empresa pública de Palma. El tercer model seria on un actor supramunicipal preexistent s’ocupa de fer la majoria de funcions de les institucions metropolitanes. Així, en lloc de crear una institució, s’aprofiten les que ja es tenen més enllà dels municipis. Podria ser el cas del Consell de Mallorca, amb competències sobre la planificació territorial o el tractament de residus. Ara bé, contempla un àmbit territorial més ampli. A més, li manquen competències en transport i mobilitat, per exemple, i acaba compartint molts dels seus poders amb el GOIB i els municipis. El quart model és el model de cooperació horitzontal, és a dir, des dels propis municipis s’ajunten en associacions, mancomunitats… per fer front als reptes urbans compartits.
A aquests models cal sumar-los les temàtiques habituals que s’han de tractar. Habitualment, l’escala metropolitana s’ha entès com un model que permet una planificació territorial més ordenada i coherent i l’oferiment de serveis de mobilitat, aigua i residus basats en la funcionalitat urbana. Ara bé, els darrers anys ha aflorat el desenvolupament econòmic com a temàtica clau: els entorns metropolitans s’han posicionat com un dels actors atractius d’inversions per excel·lència per activitats que abans assumia sols una capital. Aquest atractiu també té associat un repte de cohesió social i de redistribució territorial: quin model econòmic alternatiu al turisme volem i com aconseguim que es generi sense desigualtats entre territoris i persones és, també, política metropolitana. I dit tot això, arriba la pregunta que ho possibilita tot: com es financen les polítiques metropolitanes? Són autònomes d’altres poders o depenen de la voluntat pressupostària aliena? S’ha de fer un “tribut metropolità” o amb les transferències entre administracions basta?
Vist aquest marc teòric, anem a veure què passa a Mallorca avui en dia. Seguint el treball realitzat pel projecte METROGOV de la Dra. Mariona Tomàs (1), podem veure que el model de cooperació horitzontal entre municipis és l’imperant a Mallorca. En comparació amb altres àrees metropolitanes espanyoles, Ciutat es caracteritza per tenir una baixa densitat d’instruments de governança metropolitana: destaquen EMAYA, l’EMT i algunes mancomunitats. La majoria de propostes de polítiques metropolitanes neixen des de la col·laboració puntual dels municipis i, recentment, la planificació territorial del Consell. És innegable que cap instrument ataca la realitat metropolitana al seu conjunt. El mapa s’omple d’instruments fragmentats que assumeixen porcions parcials del territori metropolità. A més, és innegable el paper central de l’Ajuntament de Palma, tot i que la delimitació del municipi quedi petita respecte a la seva AUF. Així ho podem veure al mapa: pocs instruments i poc concentrats.
Per tant, és evident que els instruments institucionals i polítics no es corresponen en cap cas amb el repte que tenim al davant. La majoria de polítiques i institucions del territori funcional actuen sense pensar amb el repte metropolità de fons. Tenim oportunitats: el Consell està a les portes d’una reforma de les seves competències. Ara bé, no basta. Hi ha una necessitat que tots els actors (Ajuntaments, GOIB, UIB, actors privats, tercer sector…) plantegin un debat sincer sobre què suposa el model metropolità de Mallorca i com fer front als seus reptes. Per posar un exemple: de poc serviria fer una Palma més densa, sostenible, defensora del comerç local i lliure de segregacions entre barris si després altres actors poden promocionar dins la mateixa àrea funcional de Ciutat urbanitzacions segregades per rendes i centres comercials accessibles per autopista.
En conseqüència, cercar aquesta visió urbana compartida per tot Mallorca i tots els actors ens urgeix. Una primera passa podria ser la constitució d’associacions plurals, com han fet a Bilbao amb Metropolis 30, per plantejar els debats metropolitans principals. Un model a també tenir en compte és el model de Barcelona, on des de fa 30 anys tenen el Pla Estratègic Metropolità de Barcelona (PEMB). Des d’allà es genera la visió metropolitana pels pròxims anys, la missió a compartir. Hi ha una institució que lidera el procés (l’AMB), però l’objectiu és crear una cultura política conjunta que porti a accions metropolitanes en comú de tots els actors. Això, però, són sols exemples o propostes possibles.
Al final, quin dels quatre models és l’ideal per discutir la metropolització de Mallorca no està clar (ni és desitjable que ho estigui). Arribar-hi és un llarg viatge. Les reticències, impediments i condicionants poden ser molts: les institucions supramunicipals són reticents a cedir competències i els Ajuntaments no volen perdre la seva autonomia. Alhora, la cultura política de la contraposició entre Palma i Part Forana pesa molt i pot dificultar el diàleg. Al mateix temps, les estructures han de garantir l’espai democràtic i de participació en igualtats de condicions entre actors i ciutadania, assumint que determinats actors privats poden tenir més interessos en el resultat final de com ha de ser la Mallorca-Ciutat del futur. Tot això no ens ha d’impedir assumir que tenim un marc institucional antiquat per la realitat social, econòmica i territorial de l’illa. Acceptar-ho serà la primera passa cap a la constitució de la Ciutat Metropolitana de Mallorca… que falta ens fa.
(1) METROGOV “Gobernanza Metropolitana en España: institucionalización y modelos” (METROGOV), liderat per la Dra. Mariona Tomàs Fornés (UB) i finançat pel Ministeri d’Universitats (PID2019–106931GA-I00). A ells, els hi agraïm l’ajuda i la posada a disposició de les dades per la realització del present artice.
Miquel Rosselló Xamena
